직업건강협회지에도 기고된 글입니다.
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근골격계질환 ‘예방’을 위한 유해요인조사가 되려면
일환경건강센터 부센터장
직업환경의학전문의 류현철
근골격계 유해요인조사의 도입배경
근골격계질환은 신체 부위에 부담을 주는 업무로 인하여 근육, 인대, 힘줄, 추간판, 연골, 뼈 또는 이와 관련된 신경 및 혈관에 미세한 손상이 누적되어 기능 저하가 초래되는 급성 또는 만성 질병을 말한다. 근골격계의 가장 중요한 기능은 신체의 움직임과 안정성을 관장하는 것이며 기능저하란 결국 움직이거나 활동할 때 힘들고 아픈 것을 말한다. 근골격계 질환이 발생하거나 악화하는데 있어서 직업적 요인이 가장 주요하게 개입된 경우에는 직업성 근골격계 질환이라고 하며 업무상 질병으로 분류한다. 결국 직업성 근골격계질환은 고단한 업무로 인하여 아프고 힘든 골병이다.
고용노동부의 산업재해현황분석에 따르면 2017년 산업재해로 요양승인 된 질병재해자 9,183명 중 55.3%인 5,074명(신체부담작업 2,436명과 요통 2,638명)이 근골격계 질환으로 나타났다. 이전의 통계들을 살펴보아도 업무상 질병 중 근골격계 질환의 비율은 60-70%를 차지하고 있다. 실제 산재로 진해되는 경우보다 공상이 만연해 있는 현실과 사각지대에 있는 비정규 미조직 중소영세사업장 노동자가 다수인 현실을 고려하면 실제 규모는 훨씬 클 것으로 추정된다. 노동자들의 골병은 어제 오늘의 일이 아니었다. 자신의 근력과 육체적 한계를 넘어서는 노동에 시달렸던 노동자들은 골병을 달고 산다. 하지만 골병이 근골격계질환이라는 단어로 노동자들에게 보편적으로 알려지고 산재로 인정받게 된 것은 그리 오래된 일이 아니다. 산업재해라고 하면 떨어지고, 부딪히고, 끼여서 신체가 손상되고 절단되는 사고성 재해를 흔히들 떠올렸고 질병성 재해라 해도 진폐증, 중금속이나 화학물질 중독, 소음성 난청 등을 떠올리는 것이 고작이었던 시기가 21세기가 되어서도 이어졌다. 어디가 부러지고 잘려나간 것도 아니고 노동자들은 이 정도 일하면서 안 아픈 것이 이상하고 아픈 것이 정상‘이라고들 생각했던 것이다.
그렇게 근근이 버텨오던 노동자들의 몸은 IMF를 경험하며 정리해고 일상적 구조조정이라는 노동억압적인 분위기에서 날로 높아지는 노동강도에 급격히 무너지고 손상되고 말았다. 서 너명이 하던 일을 한 두명이 도맡아 하는 것도 감내해야만 했고, 물량이 생기면 밤새서라도 일해야 했고 결국 노동자들의 몸은 속에서부터 닳고 끊어지고 터져나갔다. 해고와 실직의 공포로 숨죽여 있다가 골병 든 노동자들이 건강을 지키는 것이 얼마나 중요한 것을 자각하기 시작했고 그렇게 골병 든 노동자들과 골병 들 노동자들이 같이 문제해결을 요구하기 시작했다. 수 십년간 억눌려 숨겨져 있던 골병은 근골격계질환 집단적 산재요양신청으로 나타나기 시작했고, 감당하기 어려울 정도로 문제를 키워온 기업이나 정부도 대책을 마련하는 것이 필요했다. 그렇게 근골격계 유해요인조사에 관련된 규정이 고시되고 2005년부터 사업장은 매 3년마다 조사를 하도록 규정되었다. 국가적 차원에서 보더라도 근골격계 질환은 거의 모든 일하는 사람들에게 노출되는 위험인자이며, 노동자들에 대한 건강영향이 크고 그로 이한 사회적 비용과 생산성에 영향이 큰 질환이며 사전예 에방하거나 조기 개입하는 것이 가장 효과적임이 자명하다. 제도를 만들고 지키게 하는 것이 마땅한 일이었다. 법적 규제의 수준도 낮지 않아 산업안전보건법 1조 목적, 5조 사업주의 의무, 24조 보건조치 5항(개정산안법 39조 5항)과 이에 따른 고시에 명시된 근골격계 질환 유해요인조사를 실시하지 않는 경우, 사업주는 관련법에 따라 5년 이하의 징역이나 5천만원 이하의 벌금에 처해질 수 있다.
근골격계 유해요인 조사 어떻게 하고 있나
1) 낮은 실시 비율과 형평성
근골격계 질환 유해요인조사의 법적 도입 15년째인데도, 여전히 근골격계 질환 유해요인조사를 실시하는 사업장 자체가 매우 제한적이다. 연구에 따르면 2014년 제5차 작업환경실태조사 결과에 따르면, 제조업의 경우에도 전수조사에 참여하던 5인 이상 100,773개소 중 유해요인조사를 실시하였던 사업장은 19,129개소(19.0%)에 불과했다. 2014년 제5차 작업환경실태조사 결과, 5인 미만 제조업 사업장 16,073 개 중 유해요인조사 실시 비율은 2.6%에 불과해, 5인 이상 사업장의 1/7에 불과했다. 5인 미만 사업장을 제외하고 전수조사 대상을 살펴봐도, 50인 미만 사업장(5인 미만 사업장은 제외)의 실시 비율은 12.6%인데 비해, 50~99인, 100~299인, 300인 이상 사업장의 실시 비율은 각각 69.6%, 84.4%, 90.9%로 사업장 규모에 따라 근골격계 질환 유해요인조사 실시 격차가 뚜렷하다. 소규모 사업장이 제도의 사각지대에 놓여있어 노동안전보건의 형평성 측면에서도 문제다.
2) 형식적 조사
일부 사업장에서 시행되고 있는 조사조차, 인간공학 평가 중심의 ‘조사’ 그 자체가 목표가 되는 경우가 많다. 유해요인조사를 통한 현장 개선보다 법적 의무 이행에 머무르고 있다. 사내 인력이 조사를 담당하는 것 자체가 문제는 아니지만, 별도의 조사단을 노사가 함께 꾸리거나 추가 인력을 투입하지 않는 경우 안전보건 관리자의 간략한 사업장 돌아보기와 서류 작업으로 끝나기 쉽다. 법적 의무 이행을 중심으로 하다 보니 법적으로 문제가 될 수 있는 정기유해요인조사는 최소한으로 실시하는 경우가 많고, 일상적으로 일터의 문제를 찾고 개선해나가기 위한 수시유해요인조사는 적극적으로 실시하지 않는다. 전국금속노조가 소속 지부, 지회를 대상으로 2015년 시행한 조사에서도 정기 유해요인 조사를 시행하고 있다고 응답한 곳 중에서도, 27.9%는 정기 유해요인조사 사이 수시유해요인조사를 시행할 필요가 있었지만, 조사를 진행하지 못 했다고 응답했다.
3) 현장 개선으로 이어지지 않는 조사
많은 노력과 시간을 들여 유해요인조사를 시행하고도 조사가 끝난 후 조사 내용이 노동자와 경영진에게 충분히 설명되고, 이후 현장 개선으로 충분히 이어지지 못 하고 있는 것도 문제다. 앞선 금속노조 조사 결과에 따르면, 조사 이후 개선안에 대해 노사가 검토하는 회의를 가진 경우는 70% 정도였고, 30%는 개선안 토론조차 없었다. 근골유해요인조사를 한다고 답한 사업장 중에서도 22%는 개선이 잘 이루어지지 않는다고 답했다. 유해요인조사 결과, 체감되는 개선 진행 정도는 만족스럽거나 매우 만족스럽다는 응답이 41.9%였고, 다소 부족하거나 매우 부족하다는 응답이 55.4%였다. 이 과정에서 유해요인조사의 성과마저 유실되고, 조사는 되풀이되지만 개선되는 점은 없다며 현장 노동자들이 유해요인조사에 냉소적인 태도를 갖게 되기도 한다.
4) 조기 발견, 조기 치료로 연결되지 않는 조사
근골 유해요인조사는 현장 평가를 통한 개선과 함께 의학적 검진을 통한 질환자의 조기 발견 및 효과적인 치료도 목적으로 한다. 그러나 역시 금속노조(2015) 조사에서 증상설문조사를 통해 검진 대상자를 선별하고, 이들에 대해 검진까지 시행한 곳은 응답 사업장 절반이 되지 않았다. 증상조사를 하지 않거나, 증상 조사를 해도 검진 대상자를 선별하지 않은 지회가 절반 가까웠으며, 대상자를 선별하고도 검진까지 시행하지 못한 경우도 있었다. 근골격계 질환 유해요인조사를 통해 현장 개선 뿐 아니라, 질환자 발견도 상당히 제한적으로 이루어지고 있음을 보여준다.
5) 제한적인 노동자 참여
무엇보다 조사와 후속조치 전체 과정에서 노동자 참여가 제한적이다. 근골격계 부담작업으로 인한 건강 영향의 당사자이며, 작업을 가장 잘 알고 있는 해당 노동자가 참여하는 것은 근골유해요인조사를 내실 있게 하기 위해서 꼭 필요하다. 그러나 대부분의 사업장에서 노동자들은 평가의 대상이 될 뿐 당사자로 참여하는 수준이 낮다. 조사를 사업주 측에서 시행하는 경우에함께 참여하는 경우가 드물고, 전문기관에 위탁을 맡기는 경우에도 작업 당사자들은 간력한 설문이나 동영상 촬영이 대상이 될 뿐 조사 이후 개선안 수집 과정, 조사 결과 보고, 개선과 치료 등 조치과정, 개선 이후 일상 활동으로 연계 등 전반적인 과정에 참여할 여지가 낮다.
근골격계 질환 ‘예방’을 위한 유해요인조사가 되려면
1) 조사 대상(근골격계 부담작업 범위)을 제대로 잡아야 한다.
2003년 근골격계 유해요인조사 제도가 도입되며, 근골격계 부담작업 11가지가 고시되었다.
실제 대다수의 사업장에서 근골격계부담작업 11개를 기준으로 이에 해당하는지 여부에 대한 판단을 전제로 근골격계 질환 유해요인조사가 진행되고 있다. 근골격계 질환 유해요인조사의 취지가 무색해지는 것은 물론이고, 실제 아픈 사람이 있는 공정인데도 불구하고 조사에서 빼거나 저평가하는 경우가 적지 않다. 고용노동부의 근골격계부담작업 11개에 대한 고시는 고시 기준이 제출된 2003년 당시부터 포괄성의 부족, 업종과 작업의 특성 반영 부족, 성별과 연령의 차이에 대한 고려 없음 등으로 인해 현장노동자와 전문가들의 반박을 불러왔다. 기존의 근골격계부담작업 고시를 전면 개정해야 한다. 개선할 방향은 다음과 같다.
○ 업종/작업의 특성을 반영해야 하며, 성별/연령에 따른 차이, 작업장 환경 등이 고려되어야 한다. (성별/연령에 따른 차이, 신장 등 체격조건, 육체적조건(유연성, 지구력, 근력), 영양상태, 근무경력, 비정형작업의 특성, 운전, 걷기, 오르내리기, 밀기/당기기, 진동 작업, 장시간 서서 일하는 동작 정적인 자세, 극심한 저온 또는 고온, 소음 등)
○ 현행 근골격계 재해조사시 근로복지공단에서 사용하는 ‘근골격계 질병 재해조사 시트’를 참고하여 목, 어깨/위팔, 팔꿈치/아래팔, 손/손목, 허리/고관절, 무릎/발목 등 각 신체 부위의 부담작업을 세분화 해야 한다.
○ 작업 현장마다 작업조건과 환경, 노동강도 등이 상이하기 때문에 근골격계 부담작업에 여부를 확인하는 것은 해당 노동자 본인에게 묻는 과정이 일차적이고, 가장 중요하다. 사업장에 따라 ‘노동자 증상설문조사’를 실시하고, 그 결과에 따라 부담작업의 범위를 도출하여 근골격계 유해요인조사에 해당작업/공정을 반영하여 실시해야 한다.
2) 과거 유해요인 조사 결과에 대한 평가에서 출발하라
이전에 유해요인조사를 실시한 적이 있다면, 계획을 세우기 전에 이전 사업을 평가하는 것이 중요하다. 아무에게도 읽히지 않고 쌓여있던 보고서를 찾아서 읽어보고, 조사 내용이 실제로 현장을 잘 반영했는지, 어떤 개선안이 제안되었고, 왜 개선이 되지 않았는지 살펴본다. 이와 함께 유해요인조사 과정에서 얼마나 현장 노동자들의 의견을 반영했는지 참여수준은 어떠했는지 평가한다. 가능하면 현장 작업자들에게 이전 유해요인조사에 대한 평가의견을 듣는 것도 필요하다. 실제 유해요인조사를 하지 않았거나 실시여부를 잘 모른다면, 회사의 안전보건 담당자에게 이전에 유해요인조사를 했었는지, 그 결과는 어떤 것인지를 물어서 확인이라도 해야 한다. 이전 유해요인조사 결과를 제대로 검토하기 위해 체크리스트를 활용할 수 있다.
3) 설문조사와 인간공학평가 중심의 평가를 넘어서야 한다.
고용노동부의 지침에 따라서 많은 사업장과 위탁 조사 기관에서 노동자들을 대상으로 한 간단한 설문조사를 시행하고, 현장 작업 영상 촬영이나 사진 촬영을 통한 인간공학 평가를 하는 것을 중심으로 조사를 시행하는 경우가 많다. 그러나 설문조사를 사업장 상황에 맞게 분석하여 결과를 해석하고 설문조사의 결과와 인간공학 평가를 통해 나타난 결과를 서로 비교하여 보완하는 경우가 드물다. 포괄적으로 연계하여 해석하고 개선점을 찾아가는 것이 아니라 설문조사는 조사대로 인간공학 평가는 평가대로, 개선사항은 개선사항대로 분절적으로 단절된 유해요인조사 보고서를 접하는 일이 흔하다. 노동강도와 밀접한 ‘작업장 상황 조사’와 ‘작업조건 조사’를 필수항목으로 지정, 고용형태, 근무시간, 휴게시간, 인력의 변화, 업무량 및 업무방식 등을 조사내용으로 포함해야 한다. 이에 따른 주관적인 노동강도(인력 배치, 인력 구성, 작업의 질적인 특성, 작업 속도, 업무의 집중도 등)의 의미의 잘 살펴 인간공학 평가 도구를 사용한 평가와 실제 작업자들이 느끼는 근골격계질환 위험도 평가 사이의 괴리를 줄여야 한다. 증상설문, 인간공학평가, 개선대책, 의학적 관리가 유기적으로 결합하는 유해요인 조사가 되어야 한다.
4) 근골격계 재해조사 시트와 연계된 부담요인 평가
근골격계 유해요인 조사와 산재신청 과정의 ‘근골격계 재해조사 시트’가 별개로 진행되면서, 보호 예방 활동의 효과는 미미하며, 이로 인해 산재인정의 근거와 과정이 부실해지는 결과가 발생하고 있다. 이를 개선하기 위해 유해요인조사와 재해조사 시트의 상호 연계성 강화 방안을 마련할 필요가 있다. 유해요인조사 결과가 현장 개선으로 이어지지 않고 있어, 산재 치료 후에도 재해자가 동일 강도, 동일 공정에 배치되는 현실이 다반사다. 산재 인정과정의 근거와 과정과 연계되는 조사로 개선하는 것을 고려해 볼 수 있다. 근골격계 재해조사 시트의 주요내용을 활용하여 해당 사업장의 근골격계 유해요인 조사 내용에 반영할 수 있도록 하는 것이 필요하다.
5) 실제적 개선을 지향해야 하고 노동자의 참여를 높여야 한다.
근골격계 유해요인조사를 통해 확인된 근골격계 질환 증상자나 유소견자에 대한 추적관리가 이루어지고 도출된 현장 개선 과제가 단계별로 현장 개선으로 이어질 수 있도록 증상자 사후관리와 현장 개선 의무 이행에 대한 고용노동부의 관리감독을 강화할 필요성이 있다. 과거 근로자건강진단제도 역시 건강진단 실시여부만을 확인하던 것에서 현재는 사후관리의 여부까지 확인하는 추세로 변화되었다. 근골격계유해요인조사도 마찬가지로 실시 여부만을 확인하던 관행에서 조사의 결과에 따른 후속조치까지를 이행하여야 사업주의 의무를 다한 것으로 판단하는 것이 필요하다.
더불어서 고용노동부는 조사과정에서 노동자들의 참여를 보장하는지도 지도 감독해야한다. 근골격계 질환 유해요인조사는 노동자의 참여를 법·제도로 보장하고 있다. 산업안전보건 기준에 관한 규칙 제675조(유해요인조사) 3항에서 ‘사업주는 유해요인 조사에 근로자 대표 또는 해당 작업 근로자를 참여시켜야 한다’고 규정하고 있다. 제659조(작업환경 개선)에서 ‘사업주는 유해요인 조사 결과 근골격계질환이 발생할 우려가 있는 경우에 인간공학적으로 설계된 인력작업 보조설비 및 편의설비를 설치하는 등 작업환경 개선에 필요한 조치를 하여야 한다’고 규정하고 있으며 제660조(작업환경 개선) 2항에서는 ‘사업주는 근골격계부담작업으로 인하여 제1항에 따른 징후가 나타난 근로자에 대하여 의학적 조치를 하고 필요한 경우에는 제659조에 따른 작업환경 개선 등 적절한 조치를 하여야 한다’고 규정하고 있다. 이를 근거로 유해요인조사의 기획부터 조사결과에 대한 보고는 물론이고 유해위험요인에 대한 개선에 이르는 각 과정에 노동자와 노동조합이 주체로 참여하여, 내실 있는 조사가 될 수 있도록 해야 한다.
마치며
수많은 노동자들의 닳고 끊어지고 터져나간 근육, 인대, 힘줄, 추간판, 연골로 쌓아얻은 제도가 ‘근골격계 유해요인 조사’가 최근 들어 실효성에 대한 문제제기가 많다. 많은 산업보건 제도들이 절박한 현실적 문제를 해결하기 위해 노동자들과 각계각층의 노력으로 법제도로 진입하고 나면 형식화 되어 버리는 문제를 흔히 접한다. 유해요인조사도 이런 점을 경계해야 한다. 고혈압 환자에게 반복적으로 혈압만 측정한다고 해서 혈압이 떨어지는 것은 아니다. 혈압 측정은 현재 문제의 수준을 확인하고 조치할 방안을 찾는 과정에서 필요하며 혈압을 조절하는 것은 생활습관 개선이든 약물 투약이든 개입과 개선을 통해서 이루어진다. 근골격계 유해요인조사도 마찬가지이다. 반복적인 조사만이 이루어져서는 안 된다. 조사를 통해서 얻어진 결과를 바탕으로 유해요인을 개선하는 것을 통해서 근골격계 질환을 “예방”하는 유해요인조사가 되어야 한다. 물론 혈압을 측정하여 고혈압이 진단되었지만 투약을 안 해서 혈압이 떨어지지 않는 상황인데 혈압계를 갖다 버리자는 것도 안 될 말이다. 유해요인조사가 제대로 될 수 있도록 하기 위한 개선지점을 찾고 고쳐나가야 한다.
